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正策关注｜出海合规的新标尺——《国务院关于对外投资的规定》要点与应对
《国务院关于对外投资的规定》（下称“《对外投资规定》”）将于2026年7月1日起施行，这是我国第一部专门规范对外投资的行政法规，其出台被认为具有“里程碑意义”。
在此之前，我国对外投资监管主要依托发改、商务、外汇等部门的规章及规范性文件分头实施，规范层级较低，且与国家安全、出口管制、数据出境等专项法律制度衔接不足。《对外投资规定》以行政法规的形式，对既有规则予以整合提升，并就安全审查、海外利益保护、法律责任等作出系统安排，集中体现了“统筹发展和安全”的立法主线。
本文尝试换一个视角：把《对外投资规定》理解为一部赋予政府多重身份的法律——它同时是既有规则的整合者、监管范围的扩张者、国家安全的守门人、违规行为的追责者，以及中国企业出海的护航者。下文循此五重身份展开，并结合现行ODI体系，对其中更具实务张力的问题作深入分析。
作为“整合者”：一部法规之下的体系归一
《对外投资规定》并未重构现行管理体制，而是将分散的规则归一于同一部行政法规之下。
现行对外投资（ODI）监管由三条主线构成：发改部门依《企业境外投资管理办法》（发改委11号令）负责项目核准、备案及事中事后监管；商务主管部门依《境外投资管理办法》（商务部3号令）负责企业境外投资的备案、核准与证书管理；外汇主管部门依《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）等负责外汇登记与资金汇出。上述规则层级均为部门规章，分属不同主管部门，长期缺乏一部高位阶的综合性立法予以统筹。
《对外投资规定》的制度定位，在于对现行规则的上位确认：它并未取代发改、商务、外汇既有规则，企业熟悉的核准、备案、外汇登记流程没有发生根本变化，市场由此获得稳定的政策预期，但整体制度的效力层级与协调性显著提升。
第十二条 投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交材料，并配合主管部门监督检查。
作为“扩张者”：投资主体与适用范围的双重延伸
《对外投资规定》在“管什么”上划出了远比既往宽广的疆域，而“怎么管”则有赖配套规则细化。
投资主体：居民个人首次纳入
现行ODI规则的适用对象限于境内企业及机构，并未向境内居民开放境外投资合规通道；实务中，境内居民的对外投资长期处于灰色地带：既无事前的合规通道，也无事后的监管罚则（仅限于外汇管理层面的处罚）。《对外投资规定》将“投资者”的外延拓展至企业、其他组织和居民个人，首次在制度层面将后两类主体纳入统一框架。
第二条（节选） 本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。
但《对外投资规定》尚未明确境内居民应当如何参与境外投资，而是做出了“预告”：具体管理办法将另行制定。我们将持续跟踪立法进展。
第三十三条（节选） 对投资者以自有资金、募集资金及其他受托资金在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行……中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。
适用范围：再投资与受托资金一并纳入
《对外投资规定》将“以对外投资所得资产、权益在境外的再投资”，以及投资者以自有、募集及受托资金在境外金融市场的投资，一并纳入管理。这意味着监管视野自“首次出境”延伸至“境外多层架构”。对于实践中常见的多层SPV、并购平台及境外基金结构，相关管理义务在哪一层级触发、如何衔接，尚待配套细则厘清，企业在搭建跨境架构时宜预为评估。
作为“守门人”：技术数据闸门与安全审查关口
《对外投资规定》在“资金出境”之外，把住了“技术数据出境”与“国家安全”两道门。
对外投资从来不只是资本的跨境流动，往往同时伴随货物、技术、服务、数据与人员的输出。《对外投资规定》的一个显著特征，是把这些伴生的跨境流动一并纳入视野，使对外投资监管不再止于“钱出不出得去”，而延伸至“什么能随之出去”。这道“守门”职能，由两个相互关联的维度共同构成。
第一道门：技术、数据的“随附出境”闸门
《对外投资规定》第十三条明确，投资者开展对外投资，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，未经许可亦不得出口、使用国家限制出口的相应项目。其尤具针对性之处在于，进一步堵截了以“非贸易形式”实现技术转移的路径。
不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据……
这一规定回应的，正是实践中以派员、指导、培训等方式“变相出口”受控技术的现象，可见监管对操作手法的熟稔。其对企业的提示是：判断一项对外投资是否合规，不能只看“资金是否依规出境”，还须审视投资过程中一切伴随的技术与知识转移——无论它以设备、软件、图纸的形式出现，还是以人员、指导、培训的形式发生。凡涉及受控技术或敏感数据的，相关出口管制、技术出口许可或数据出境义务均独立存在，并不因ODI备案的完成而被吸收或豁免。
第二道门：国家安全审查关口
如果说技术数据闸门管的是“随附之物”，安全审查关口管的则是“交易本身”。这一关口的新意，不在于国家安全首次被纳入考量（它本就是既有核准备案的判断因素之一）而在于其制度形态的改变：安全考量过去以“嵌入式”依附于核准备案、并无独立程序载体，《对外投资规定》第十五条则赋予其独立的程序身份，使之成为一道可单独触发、单独运行的关口，且对象延伸至相关资产、权益的转让与处分。
国家健全境外投资安全审查制度，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。
其实务意义在于：核准备案“过关”不再当然等同于安全维度“过关”，二者可能是两条并行、各有标准的评估线。具体申报标准与审查程序尚待配套规则明确，但参照外商投资安全审查经验及近年监管取向，对外提供的技术、数据是否可能影响国家安全，预计将是审查重点——这也使前述两道门在逻辑上彼此呼应。
《对外投资规定》为对外投资监管配齐了直接财产罚、个人责任与市场禁入，违法成本显著抬升。
理解这一变化，须回到处罚权的法理基础。依《行政处罚法》，限制人身自由的处罚只能由法律设定，而没收违法所得、较高数额罚款等较重的财产罚，其设定权亦集中于法律与行政法规层面，部门规章能够设定的处罚种类与幅度相当有限。旧规作为部门规章，自身难以配置具有足够威慑力的财产罚，故其对ODI违规的处理长期以警告、责令中止或停止、限期改正、纳入违法违规记录及信用惩戒等行为罚、声誉罚为主，直接财产性后果较为薄弱——这并非监管意愿不足，而是规范位阶所限。正因如此，《对外投资规定》以行政法规之身配置罚则，本身即具有“解锁”更重处罚手段的制度意义。
《对外投资规定》则补足了这一权力配置，确立了更具刚性的责任体系：对投资国家禁止类项目、未履行或以虚假材料骗取核准备案、不配合安全审查等情形，可责令停止投资活动、限期处分股份或资产、没收违法所得，并按投资额处以罚款，对直接责任人员另处罚款，情节严重者并可在一定期限内禁止从事对外投资。下表按典型场景对新旧处理方式作对照。
表
典型违规场景：新旧处理方式对照
违规场景 | 以前（11号令等部门规章） | 现在（《对外投资规定》） |
个人责任的认定标准尤须关注：《对外投资规定》对个人责任的追究，以“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”为对象，其落点不在职务头衔，而在与违法行为的实质关联。换言之，判断某一人员是否担责，关键在于其是否实际参与了违法投资的决策、申报或执行环节，而非其名义上是否为法定代表人。这一以“履职行为”为锚的认定逻辑，使ODI合规责任不再止于公司层面的整体风险，而可能向具体岗位延伸。对企业的直接启示是：合规体系的设计应同步明确决策、申报、资金与架构各环节的职责边界与留痕规则，既为合规留下证据，也为相关人员划清责任。
作为“护航者”：监管之外的服务与保护
《规定》并非单向加压，而是同步强化了对投资者的服务保障与权益保护。
《规定》将政府角色由单纯的“管理者”向“管理者与服务者并重”推进，主要体现在四个层面：
服务保障——健全海外综合服务体系（国家级海外综合服务平台已于2026年2月上线运行），统筹法律、财税、金融、海关等资源，并明确专业服务机构、金融机构、行业协会商会的职责定位，支持企业借助“外脑外力”稳健出海。
权益保护——就海外投资保险、领事保护、突发事件避险安排作出规定；并首次明确国家可与东道国在执法领域开展合作交流、商签国际经贸协定以提高投资保护水平。
多元解纷——鼓励以多元化方式解决对外投资纠纷，呼应2025年10月成立的国际调解院与2026年3月施行的新修订《仲裁法》，为中国企业跨境维权预留制度通道。
救济反制——投资者遭遇投资壁垒或歧视性限制的，商务主管部门可组织调查并采取相应措施；对歧视性打压，可依《反外国制裁法》采取反制并列入反制清单。
就反制措施的性质，依官方权威解读，其属于保护性、防御性措施，不影响正常的市场交易活动，亦不影响企业自主依法解决商业纠纷。
企业应对建议
将合规审查前置至交易设计阶段。建议企业在立项阶段即建立“全链条监管清单”，逐项评估是否触发发改与商务核准备案、外汇登记、出口管制、数据出境、安全审查、经营者集中申报、人员出入境、国资监管程序及东道国合规等事项。
对技术与数据跨境单独开展专项筛查。对人工智能、先进制造等企业来说，需要评估模型、算法、源代码、工艺参数是否属禁止或限制出口的技术、物项，训练及业务数据是否涉及重要数据、个人信息，境外团队能否访问境内系统。
将合规完成情况设为交易先决条件。在境外投融资的交易文件中，将发改备案、商务备案、外汇登记、出口管制许可、数据合规及安全审查的完成，约定为交割前提，避免在手续未完成的情况下交割。
将合规责任落实到具体人员。鉴于新规引入个人罚款责任，企业宜明确董监高及经办人员在ODI合规中的职责分工，并完善内部决策与申报的复核留痕机制。
结语
《对外投资规定》的出台，标志着我国对外投资治理从“政策驱动、规章分治”迈入“法规统领、体系协同”的新阶段。它一方面重申了以市场化、企业自主决策为核心的对外投资管理制度，另一方面将安全审查、出口管制衔接与刚性责任一并纳入框架，并辅以更为系统的服务保障与权益保护，攻防兼具，发展与安全并重。
对企业而言，《对外投资规定》传递的信号是明确的：国家支持高质量对外投资的基本方向未变，但ODI监管力度已实质性增强，合规已由“可选项”转变为“走出去”的前置条件。企业能否在新规之下行稳致远，将在相当程度上取决于其合规体系建设的前瞻性与系统性。
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