而困而知 而勉而行

序 言

旧区改造既是民生工程，也是民心工程。上海市市长应勇在上海市十五届人大三次会议上的《政府工作报告》中指出，2019年上海完成55.3万平方米、2.9万户中心城区成片二级以下旧里房屋改造。

上海旧区改造工作呈现出往年未有的加快推进态势。由于中心城区二级以下旧里大多存在住房面积小、户口人数多的现象，家庭成员之间就征收补偿款的分配或多或少存在一些矛盾或争议，那么公房征收拆迁后的补偿安置款到底应该怎么分配呢？笔者用一个案例来为您深入解析。

案情概要

【人物关系】本案原、被告共十人。原告张某萍与被告张某晓、被告张某菊、案外人张某翔系兄弟姐妹关系。被告王某芸系张某晓的妻子，被告张某茂系两人之子。被告张某茂与陈某菁系夫妻关系，被告张某缘系两人之子。被告张某菊与被告李某枫系夫妻关系，被告张某俊系两人之子。原告张某静系案外人张某翔的女儿。

人物关系

【涉案房屋情况】涉案房屋为承租公房，包括底层前间、底层后间、二层前楼、二层后楼共四间。原承租人为原告张某萍与被告张某晓、被告张某菊、案外人张某翔的父亲张某，1994年张某去世，被告张某晓在征得全家成年同住人同意，并保证今后如有按政策回沪亲属有居住使用权后变更成为承租人。

房屋情况

【涉案房屋征收补偿情况】涉案房屋所属地块于2018年发布征收决定。根据地块征收补偿方案，系争房屋价值补偿及奖励补贴合计860万余元，另有特殊困难补贴3万元、无证经营补贴等合计137万余元。涉案房屋总的征收补偿利益共计约1000万元。

征收补偿情况

【涉案房屋在册户籍情况】涉案房屋有四本户口本，即原告张某静与原告张某萍一本，被告张某菊、李某枫、张某俊一本，被告张某晓、王某芸一本，被告张某茂、陈某菁、张某缘一本。

1. 原告张某静与原告张某萍为一本户口本，户主为张某萍。原告张某静在1995年根据本市市属农场职工知青子女落户的相关政策将户籍从市郊某农场迁入涉案房屋，原告张某萍在涉案房屋报出生户籍。

2. 被告张某菊、李某枫、张某俊为一本户口本，户主为张某菊。被告张某菊在1962年从本市某学校迁入涉案房屋，李某枫1983年因结婚从本市某处迁入涉案房屋，张某俊在涉案房屋报出生户籍。

3. 被告张某晓、王某芸为一本户口本，户主为张某晓。张某晓在涉案房屋报出生户籍，王某芸1974年因结婚从本市某处迁入涉案房屋。

4. 被告张某茂、陈某菁、张某缘为一本户口本，户主为张某茂。张某茂在涉案房屋报出生户籍，陈某菁因结婚从本市杨浦区某处迁入涉案房屋，张某缘于2002年投靠父母从本市杨浦区某处迁入涉案房屋，2008年从涉案房屋迁出至杨浦区某住处，2016年再从杨浦区某住处迁入涉案房屋。

【涉案房屋实际居住及经营情况】涉案房屋于2005年起对外出租，各当事人均不再实际居住，当事人亦确认涉案房屋由租客在无证经营，至于2005年之前的居住情况各执一词。

【当事人他处住房情况】被告陈某菁的父亲在1982年获配本市杨浦区某住房，建筑面积约60平方米。被告陈某菁为该住房分配时的家庭主要成员之一。1995年，被告陈某菁作为同住成年人确认该房屋购房人为其父并由其父办理了购买公有住房的一切手续。

被告李某枫的父亲李某某于1990年因住房困难申请配房，李某某将本市某处房屋的租赁户名改为其子继续承租。

原告张某静的母亲与市郊某农场于1994年以优惠价格购买了本市崇明某农场的住房，1996年申请按相关政策变更为成本价的完全产权，1997年该房屋性质变更为完全产权。

各当事人名下无其他福利性质住房。

原告诉请与被告辩解

原告张某静、张某萍诉称被告陈某菁享受过福利分房，被告张某缘未在涉案房屋内实际居住，陈某菁和张某缘不属于涉案房屋同住人。两原告认为，涉案房屋征收补偿总额应由原告及其他六位被告均分。

被告张某晓、王某芸、张某茂、陈某菁、张某缘共同辩称，陈某菁和张某缘是涉案房屋同住人；原告张某萍户口在内可以认定为同住人，但其自婚后就离开了涉案房屋，对涉案房屋无贡献；原告张某静属于空挂户口，从未实际居住，户籍迁入时系未成年人，其监护人未在房屋中居住，监护人的户口也不在涉案房屋内，不应认定为同住人；被告李某枫在他处曾有过福利分房，不是同住人。无证经营补贴是对底楼二户的专有补贴，其余补贴可由同住人分割。

被告张某菊、李某枫、张某俊共同辩称，原告张某静、被告陈某菁、张某缘、张某茂未实际居住，不是同住人；本案同住人严格意义上只有被告张某晓、王某芸及张某菊、李某枫、张某俊五人；原则上认可原告张某萍作为同住人；征收补偿款中与实际居住有关的费用由实际居住的五人分配，经营补贴也由五人分配，其余费用由同住人均分；被告李某枫未享受过福利分房。

争议焦点

通过对前述案情分析，本案的争议焦点为同住人的认定及补偿利益的分配。

争议焦点一：本案同住人的认定

首先，各方当事人均无异议的同住人为原告张某萍、被告张某晓、王某芸、张某菊、李某枫、张某俊五人，故该五人可以认定为本案涉案房屋同住人参与征收补偿利益的分配。

其次，被告均不认可原告张某静为同住人，认为其属于空挂户口；认为原告张某静非知青子女，其户口不是基于政策回沪，而是基于同住人的帮助才得以迁入涉案房屋；其母亲曾以优惠价格购买过住房，故张某静享受过福利分房。

针对各被告对于原告张某静的上述抗辩意见，笔者作为原告张某静的代理人向法庭提出如下意见：

1. 关于原告张某静是否系知青子女的问题

笔者认为，上世纪70年代，国家号召广大知识青年上山下乡，当时本市知青上山下乡被安排的地区主要分为云南、青海、新疆等偏远地区；安徽、江苏、贵州等临近省区；崇明、金山、奉贤等近郊农场。经调查取证，原告张某静的父亲即案外人张某翔在涉案房屋内报出生户籍，于1976年响应国家号召作为知青先迁往江苏某农场，后又被安排到本市近郊某农场。原告张某静户籍迁入时所填报的《本市市属国营农场知青职工子女落户审批表》中的相关记载亦足以认定原告张某静系知青子女，属于依政策落户。

2. 原告张某静是否属于空挂户口

由于当事人各方对实际居住情况均各执一词，且涉案房屋早于2005年即对外出租，均无法证明实际居住情况。

笔者认为，涉案房屋以协议变更的形式变更被告张某晓为承租人的条件是：被告张某晓保证今后如有按政策回沪亲属有居住使用权。原告张某静从未作出放弃涉案房屋居住使用权的意思表示，结合张某静的户籍系按政策迁入涉案房屋，故无论其是否实际居住，均享有涉案房屋居住使用权，属于涉案房屋同住人。

3. 原告张某静是否享受过福利分房

笔者认为，被告提供的证据无法证明原告张某静与其母亲的优惠购房的事实存在关联，张某静并未作为家庭成员参与其母亲的优惠购房，故不能认定张某静享受过福利分房。

综上，原告张某静属于涉案房屋同住人，应当享有征收补偿利益。

最后，关于被告陈某菁、张某缘、张某茂、李某枫是否属于同住人的争议。笔者认为，被告陈某菁曾经作为家庭成员之一，在其父亲单位分房时享受了福利分房，不应再享有本次涉案房屋的征收补偿。被告张某缘的户籍迁入迁出及其父当庭陈述张某缘就学情况等综合来看，可以认定张某缘

未在涉案房屋实际居住，张某缘不属于涉案房屋同住人。故被告陈某菁和张某缘无权分得涉案房屋征收补偿利益。

至于被告张某茂、李某枫是否属于涉案房屋同住人的问题，原告不发表意见。

争议焦点二：涉案房屋征收补偿款的分配

原告认为涉案房屋征收补偿总额应由原告及其他六位被告均分，被告张某晓、王某芸、张某茂、陈某菁、张某缘认为无证经营补贴是对底楼二户的专有补贴，其余补贴可由同住人分割，被告张某菊、李某枫、张某俊认为征收补偿款中与实际居住有关的费用由实际居住的五人分配，经营补贴也由五人分配，其余费用由同住人均分。原被告各方对征收补偿的分配争议较大。审理中，各被告均确认按户分配征收补偿款。

法院观点

首先，原告张某静的户籍系根据本市市属国营农场知青职工子女落户相关政策迁入涉案房屋，被告张某晓变更成为承租人时对按政策回沪的亲属居住权有所承诺，故认为原告张某静应为涉案房屋同住人。被告张某菊户主张原告张某静的母亲以优惠价格购买了农场住房，故认为原告张某静享受过福利分房。但被告张某菊户并未就上述房屋的取得及受配情况提供证据，故关于张某静享受过福利分房的答辩意见不予采纳。

其次，被告张某晓户、张某茂户主张被告李某枫享受过福利分房非同住人，但其提供的李某枫父亲租赁户名变更申请不足以证明其主张，况且张某晓变更成为涉案房屋承租人时，李某枫在更改租赁户名申请书中盖章签名，该份申请书实质上承诺了张某晓成为承租人后将保证所有户籍在册同住人包括李某枫的利益。故对李某枫的同住人身份予以确认。

第三，原告张某静、张某萍、张某菊户称陈某菁、张某缘从未在系争房屋实际居住，张某菊户称张某茂自婚后未居住在涉案房屋，但均未提供证据加以证明，法院难以确认。被告张某菊户另称陈某菁享受过福利分房，根据查明的事实，陈某菁的父亲享受过单位分配住房，陈某菁系家庭成员，但其父亲原承租的房屋由单位保留，新配的房屋面积较小仍属居住困难。故张某茂、陈某菁、张某缘亦为涉案同住人。

综上，法院认为本案原被告各方均为涉案房屋同住人。

法院认为，虽认可各当事人同住人身份，但在分配征收利益时应综合考虑，遵循公平合理的原则。征收补偿款中的3万元特殊困难补贴应归特定对象即被告张某菊所有。关于无证经营补贴部分，法院认为房屋出租系实际居住人对居住权的让渡，故上述补贴在实际居住人间分配较为合理。

考虑到涉案房屋来源于张某菊、张某晓、张某萍的父母，房屋出租前由张某晓户、张某茂户、张某菊户实际居住，张某静户籍迁入时未成年且未实际居住，张某缘户籍迁入迁出，陈某菁享受过福利分房，张某晓作为承租人年老体弱、均分无法购房保证其正常生活等因素，对各当事人的征收补偿利益酌情予以分配。

法院一审判决后，被告张某菊、李某枫、张某俊不服提起上诉。二审期间，被告张某菊、李某枫、张某俊撤回上诉。该案一审判决现已生效。

以案说法

本案是笔者办理过的若干征收补偿共有纠纷案件中较为典型的案件。本案当事人较多，涉及知青子女、曾有过福利分房、年老体弱、户籍多次变动的在册户籍人员，涉案房屋在征收十多年前早已对外出租、当事人均未在内实际居住，补偿款中涉及无证经营补贴，但由租客实际经营等情形，该案基本涵盖了征收补偿共有纠纷案件中的大多数普遍情形。

笔者认为，通常家庭内部成员就征收补偿款的分配自主协商一致的，可以对征收补偿款自由分配。如无法协商的话，则需要依照相关的法律、法规及本市征收相关的政策、所属地块的补偿方案以物权共有纠纷来处理。

实务中，生效裁判文书通常引用的法律条文是《物权法》第九十四条“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”并无其他法律法规或者司法解释可以适用于征收共有纠纷，裁判者更多的基于公平合理原则酌情判定。

笔者认为，征收补偿共有纠纷的核心争议焦点为同住人身份的认定以及征收补偿款的分配。其中，影响同住人身份认定的主要因素为是否实际居住、是否享有过福利住房、户籍迁入的原因动机等；影响补偿款分配的主要因素包括房屋来源、同住人自身经济条件及名下住房（含商品房）情况、实际居住情况等。围绕征收补偿共有纠纷的核心争议点，在处理征收共有纠纷案件时应先按照本市征收相关的政策以及所属地块征收补偿方案，结合在册户籍人员的实际情况区分出哪些人具有同住人身份，然后再根据各同住人的实际情形来分配征收补偿款。

首先，上海目前的征收补偿政策是“数砖头”加托底保障，也就是根据房屋面积计算补偿款，如果属于居住困难的额外增加居困补贴也就是托底保障。按照现行政策，也就意味着有户口的未必就一定能获得安置补偿。

其次，除了有户口之外，还要符合同住人的两个条件：实际居住一年以上，在本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。其中，居住困难与否的判断标准主要以本市申请经适房的人均住房面积标准为参考。

关于是否实际居住一年以上，诉讼中，争议各方往往各执一词。本案中，原告张某静、张某萍、张某菊户称陈某菁、张某缘从未在系争房屋实际居住，张某菊户称张某茂自婚后未居住在涉案房屋。法院认为，均未提供证据加以证明，难以确认。可见是否实际居住证明难度较高，举证困难。

实务中，对于实际居住一年以上亦有除外情形，比如因房屋面积小无法居住、因结婚或报出生迁入户籍虽然没有住满一年等，结合其他情形也可以酌情认定为具有同住人身份。

本案中，法院认为虽然原告张某静户籍迁入时未成年且未实际居住，但原告张某静的户籍系根据本市市属国营农场知青职工子女落户相关政策迁入涉案房屋，被告张某晓变更成为承租人时对按政策回沪的亲属居住权有所承诺，故认为原告张某静应为涉案房屋同住人。

他处无房，在征收共有纠纷中主要指福利性质住房，比如公房被拆迁后所得的安置房、按公房出售政策购买的产权房、单位分配的福利房等等。实务中，通常会结合福利住房取得的时间是否久远，面积是否仍属困难等综合加以认定。

本案中，法院认为被告陈某菁虽享受过福利分房，但新配的房屋面积较小仍属居住困难，被告陈某菁可以视为同住人。

笔者特别要说明的是，因主观原因而造成以下三种情形，通常不具备同住人身份：

1. 将本来享有的他处公有住房权利予以处分，居住在被拆公有居住房屋的；

2. 获得单位购房补贴款后已有能力购房而不购房，仍居住在被拆公有居住房屋的共同居住人； 

3. 已在本市他处公有房屋拆迁中取得货币补偿款。

实务中，具有上述三种情形之一，但同时又存在其他特殊情况，虽不具备同住人身份，但法院在综合考量后也可酌情分配征收补偿款。

第三，在明确了被征收房屋在册户籍人员中的同住人后，将要对征收补偿款进行分配。

1. 征收补偿款的组成

不同地块征收补偿款的组成会略有区别，但基本包括了：被征收房屋价值补偿款、套型面积补贴款、本区价格补贴款、装潢补贴款、搬迁奖励费、签约奖励费、临时安置费、设施迁移费、均衡实物安置补贴、无搭建补贴、经营补贴、特困补贴等。根据该户在册户籍人员的住房情况属于居困户的还有居住困难补贴。

2. 征收补偿款中具体项目的分配

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市政府第71号令）第四十四条：“公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。”

笔者认为，根据该条款的规定，承租人作为公有房屋租赁合同的一方当事人，不论其是否实际居住，均不影响其获得补偿利益的权利，但承租人若没有实际居住，其可得补偿利益的范围应当限于补偿总额中与房屋价值补偿有关的费用即房屋价值补偿款、套型面积补贴款、价格补贴款（俗称“三块砖”）中相应的份额。

至于补偿款中的搬迁奖励费、设备迁移费、临时安置费等，应归确因征收而搬家、设备迁移和临时过渡的承租人、同住人。其他奖励费和补贴费，一般应当由征收时在被征收房屋内实际居住的人之间予以分割。被征收补偿中非居住部分的费用即经营补贴，如果利用该房屋进行经营的人是该房屋的承租人或同住人的，则该承租人或同住人可以适当多分，一般可以归实际经营人所有。

有些地块补偿方案中人性化地制定了特殊困难对象的补贴细则。笔者认为，特殊困难补贴具有特定指向性，应当归特殊困难对象所有。但是，需要注意的是，享有特殊困难补贴并不必然具有同住人身份。

3. 居住困难户补贴款的分配

有些被征收家庭经核定属于居住困难户，在确认在册户籍人员中的居住困难人口后还会额外增加一笔居住困难补贴。被认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员是否具有同住人身份，增加的居困补贴归谁，往往存在较大争议。

一种观点认为，被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员即具有同住人身份，享有征收补偿利益。另一种观点认为，虽然被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员，但并未实际居住在被征收房屋内，属于空挂户口，不具有同住人身份，不能享有征收补偿利益。

笔者认为，因客观原因导致居住困难而未在被征收房屋内实际居住的被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员具有同住人身份，应当享有征收补偿利益。如存在曾经享受过动拆迁补偿安置（含货币补偿）、有过福利分房、享受过住房货币补贴后有能力购房而不购房的、将名下福利住房转让导致名下无房等情形的，即便被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员，也不具备同住人身份。

笔者承办的另一个案件中，法院经审理后认为，虽经征收部门认定为居困人员，但曾享受过动迁货币补偿安置，未在被征收房屋内实际居住，属于空挂户口，不具有被征收房屋同住人身份。

关于增加的居住困难补贴款的分配，一种观点认为，被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员至少可以享有人均22平方米的补贴款。以黄浦区为例，即22平方米×21000元/平方米（各区单价有所不同）。另一种观点认为，被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员仅可在增加的居住困难补贴款中享有相应的份额。例如该户核定居困人口5人，增加居困补贴80万元，则该5人每人可以获得16万元补偿款。

笔者认为，确因客观原因导致居住困难虽未在被征收房屋内实际居住，可以享有相应份额的征收补偿利益。但若存在曾经享受过动拆迁补偿安置（含货币补偿）、有过福利分房、享受过住房货币补贴后有能力购房而不购房、将名下福利住房转让导致名下无房等人为造成居住困难情形的，且经法院认定不具有同住人身份，属于空挂户口的，即使被征收部门认定为居住困难户中属于居住困难的在册户籍人员，也无权分得征收补偿款。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市政府第71号令）第三十一条：“按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及本条第二款规定的折算公式计算后，人均建筑面积不足22平方米的居住困难户，增加保障补贴，但已享受过经济适用住房政策的除外。增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋。”

根据该条款，核定是否居住困难的条件仅是“人均建筑面积22平方米”，征收部门不对是否实际居住，是否具有同住人身份进行认定，而在册户籍人员是否属于居住困难人员的重要因素便是“名下是否有房”。故在册户籍人员中被认定为居困人员并不等同于具有同住人身份，笔者完全认同法院将居困人员与同住人区别认定。毕竟可以采用各种手段例如“转移名下房产致名下无登记的住房”等方法成为居困人员，但是否实际居住还是空挂户口则完全由事实所决定。

笔者认为，71号令第31条的规定实际上已经明确增加保障补贴款的用途为购买产权调换房屋，而并非属于被认定为居住困难人员所有。再结合71号令第44条来看，利用增加的保障补贴购买的产权调换房屋亦归系争房屋承租人和共同居住人所有。况且征收部门是仅对被征收户是否属于居住困难户做出认定，按户进行补偿。

笔者认为，即便认为被法院认定为不具有同住人身份，但由征收部门认定为居住困难户在册户籍人员中的居住困难人员可以享有部分补偿利益的话，也应仅限于增加的居住困难补贴款中的相应份额。因其不具有同住人身份，无权分得属于公有房屋承租人及其共同居住人共有的其他补偿、奖励和补贴。

本案中，法院在分配补偿款时综合考量了原告张某静户籍系按政策迁入，但迁入时未成年且未实际居住、被告张某缘户籍迁入迁出、被告陈某菁享受过福利分房、无证经营情况等经审理查明的事实，又兼顾了张某晓作为承租人年老体弱、均分无法购房保证其正常生活等因素，按照公平合理的原则依照《物权法》第九十四条的规定对原被告各方当事人的征收补偿利益酌情予以分配。

体现了，确认各共同居住人征收补偿份额时，既要考虑到房屋来源、承租关系的演变、同住人的实际居住、对房屋贡献情况、户籍在册人员及入户原因、户籍入户时间长短、补偿款项的性质等，还要考虑到实际居住人不应因征收造成新的居住困难等情况。

从本案可以看出，征收补偿款并非按同住人的人数予以均分。

观点延伸

笔者在办理征收补偿共有纠纷案件中发现，大多数被征收家庭以2004年上海高院印发的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》作为判断在册户籍人员是否是同住人，是否可以享有征收利益，征收补偿款如何分配等的依据。笔者认为，法律、法规及相关文件的理解和适用是随着时代的变迁而变化的，上海高院的这份文件距今已有15年之久，随着时代的发展和审判实践的积累，对该文件的理解也应有所调整和进步。

笔者建议，上海高院、房屋行政管理部门、征收部门等有必要根据相关的法律法规、本市征收政策以及结合近年来本市各级法院在审理征收补偿共有纠纷中发现的新问题及审判实践积累的经验出台相关新的指导意见，尤其对同住人认定、居住困难户中居困人员的保障、福利住房的界定标准、补偿款中具体项目的分配等给予更符合新时代特点的具体细则。

最后，笔者衷心祝愿每一户被征收家庭都能家和万事兴！