正 策 动 态

7月8日，香港特区政府公布了最新一期《洗钱及恐怖分子资金筹集风险评估报告》。本次风险评估按照财务行动特别组织（以下简称“特别组织”）的要求，评估香港有关行业及其整体近年所面对的洗钱及恐怖分子资金筹集的威胁及脆弱度，并首次就香港所面对有关大规模毁灭武器扩散的资金筹集风险作出评估。

特别组织是指“反洗钱金融行动特别工作组”，也就是FATF，于1981年7月由G7各国代表在法国召开时同意成立，为世界上负责制订打击洗钱及恐怖分子资金筹集国际标准的跨政府组织。香港自1991年起成为特别组织的成员，有责任遵守特别组织的建议。

2015年6月，FATF制定了《风险为本的虚拟货币指引》（以下简称《指引》）。《指引》针对虚拟货币支付产品及服务提出监管建议，认为应当对虚拟货币这类金融手段的创新保持认可的态度，但同时也要规避虚拟货币带来的洗钱和恐怖融资风险。2019年2月，更为详细的实施要求制定出来，同年6月重新修订。10月FATF发布最新《虚拟资产及虚拟资产服务提供商风险指南》，这也是促进香港此次《报告》发布的主要原因。

香港特区政府表示，为应对此次评估所发现的风险，政府会专注五大范畴的工作：改善打击洗钱及恐怖分子资金筹集法律框架、加强风险为本监管工作和伙伴合作关係、加强与社会各界的合作及提高相关意识的工作、监察新出现和逐渐浮现的风险，以及加强执法和搜集情报能力。

其中，政府会向立法会建议修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》，为虚拟资产服务提供者引入发牌制度及订立贵金属及宝石交易商的注册制度，以减低其洗钱及恐怖分子资金筹集风险及保障投资者。

近年来，香港的反洗钱力度加强，证监会、金管局等部门分别提供了有关处罚案例以证明“反洗钱”的重要性。此外，对虚拟货币的监管也在同时推进，堵上了利用虚拟货币进行洗钱的最后一关。

财政司拟对虚拟货币发牌

今年3月17日，香港财政司财经事务及库务局局长许正宇致函香港虚拟资产行业参与者，表示政府及金融监管机构近日开展了一系列措施，以确保虚拟资产行业有序发展和运作，并应对在保护投资者或洗钱风险方面的挑战。

在当局一揽子的监管措施中，首先就是将参照香港金管局或香港证监会对其他金融机构，根据特别组织新增的规定对虚拟资产服务提供者设立发牌制度。

许正宇解释指，发牌制度是根据财务行动特别组织新增的规定，政府及监管机构将通过修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（第615章）建立一套发牌制度，要求所有虚拟资产交易所在香港特区提供服务前，必须向香港证监会申请牌照。

这套发牌制度将同时适用于证券型及非证券型虚拟资产（如目前市值最大的比特币），在监管方面，要求虚拟资产交易所遵守目前适用于传统金融机构在打击洗钱、恐怖分子资金筹集及保护投资者的相关要求和责任，包括要求交易所设立适当的预防市场操控政策及措施，以保持监管的一致性。此外，考虑到虚拟资产交易业务的高科技属性，监管当局还将对其应对系统故障或网络安全等潜在风险设立相关要求。

该《条例》正在积极准备修订中，计划在本年稍后向立法会提交修订条例草案。

过去一段时间，香港金管局和香港证监会也在对传统金融机构向客户提供虚拟资产相关的服务发出更清晰的指引。例如今年1月，二者刚刚发布通函，对金融业一直关注的事项提供深入解释，解决传统金融机构对于虚拟资产衍生产品交易监管、定价透明度、潜在市场操纵等问题的监管疑虑，为传统金融中介机构和银行向客户销售虚拟资产产品、提供交易服务，以及就虚拟资产提供意见等行为提供监管指引。

香港证监会处罚光大香港380万元

2022年6月16日午后，香港证监会公告，中国光大证券（香港）有限公司因违反有关打击洗钱的监管规定而遭香港证监会谴责及罚款380万港元。中国光大证券（香港）有限公司为光大证券的全资子公司。

香港证监会称，光大证券（香港公司）在2015年1月至2017年2月期间，没有实施充足及有效的制度和管控措施，以防范及减低与第三者存款相关的洗钱及恐怖分子资金筹集风险。香港证监会的调查包括对光大证券（香港公司）于有关期间收到的存款进行抽样检视，过程中发现光大证券（香港公司）未能识别178笔透过光大证券（香港公司）在某家本地银行开立的多个子帐户作出的第三者存款，金额超过2.5亿港元。

此外，尽管出现了以下预警迹象，但光大证券未能侦测某些客户帐户内的可疑存款，也没有作出适当的查询：

·11名客户从多名与其关系不明的第三者收到5笔或以上的存款；

·7名客户收到的存款淨金额与他们的估计净资产不相称；

·5名看来互不相关的客户在4天内收到来自同一名第三者合共约500万港元，而该5名客户使用有关资金买卖同一只股票。

值得注意的是，在6月10日晚间，中国证监会曾发布一批警示函，其中就包括光大证券的境外子公司——其中就包括光大证券（香港公司）。

金管局处罚四家香港银行

在此前的2021年末，已有四家香港银行因合规流程不满足反洗钱要求，被香港金融管理局处以共计4420万港元的罚款。

11月19日，金管局宣布已根据《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（“《打击洗钱条例》”）完成对中国建设银行（亚洲）股份有限公司（“建银亚洲”）、中国信托商业银行股份有限公司香港分行（“中国信托香港”）、中国工商银行（亚洲）有限公司（“工银亚洲”） 及UBSAG香港分行（“UBSHK”）的调查，发现四间银行在持续监察客户关系，以及就高风险情况进行严格客户尽职审查方面存在缺失。

工银亚洲被指违反了9项监管条例。除缴付罚款外，工银亚洲还需要向金管局提交一份由独立第三方顾问做出的评估报告，以评判该行是否已针对发现的违规及合规不当问题采取足够有效的补救措施。

根据金管局的调查报告，工银亚洲应根据内部政策和程序，对高风险客户每年进行一次例行复核，但2012年4月至2014年9月期间却无故延误对87名高风险客户的定期复核，同时对定期复核也缺乏相应制度建设，未设立自动化中央记录册或利用其他合适的方法记录已经进行的定期复核资料。同一时期，工银亚洲作做出的1,076项汇出的跨境电传转帐的付款信息中，汇款人的部分资料缺失，另外475 项付款信息的汇款人地址不完整。

在2012年4月至2017年9月期间，在知道有关（现有）客户或其实益拥有人属政治人物或已成为政治人物后，工银亚洲在建立或维持相关客户业务关系前，延迟超过7个月才获得高管批准，也未明确其财富及资金来源。金管局指出这属于洗钱/恐怖分子资金筹集可能出现高度风险的情况。

另外三间银行均未通过常规客户尽职审查履行持续监察业务关系的责任，也没有遵守要求，设立及维持有效措施以履行《打击洗钱条例》有关持续客户尽职审查的责任；其中建行亚洲就须作出审查的交易警示採用的甄选准则过于局限，而UBSHK的缺失则包括在抽取到期进行定期复核的客户风险状况方面存在系统错误。

建银亚洲还被指在2013年1月至2014年6月期间，未对部分客户所进行的复杂或异常交易进行交易背景及目的审查，并以书面方式列明审查结果，或未能及时完成调查或充分审查有关交易的背景及目的。与工银亚洲类似，除缴付罚款，建银亚洲也需要向金管局提交一份由独立第三方顾问做出的评估报告。

法律适用

香港现行反洗钱法律规制框架主要包含法律（条例）和部门指引，例如2011年发布的《打击洗钱及恐怖分子资金筹集（金融机构）条例》与证券及期货监察委员会发布的《证券业及期货条例》和《防止洗黑钱及恐怖分子筹资活动的指引》。

相对应的管理模式，也成为由财政司财经事务及库务局主管，其他金融监管部门如证监会、海关予以协作配合。

香港金融监管部门要求金融机构建立并落实有效的“认识你的客户”程序，并制定有关监管文件。香港金融管理局在《防止清洗黑钱活动指引》的《补充文件》中明确要求风险为本，银行业查证客户身份的具体实务指引。尤其对政界及其有关人士、不合作或其他高风险国家及地区以及打击恐怖分子筹资活动的管控措施另有细化要求。

对于可疑报告的提出，根据《有组织及严重罪行条例》第25A条规定，未尽披露、举报的，将有可能面临最高罚款五万元及监禁3个月的刑罚，且该范围扩大到知道或怀疑。虽然赋予了机构足够的自由裁量和判断的权力，但是对于没有及时报告的仍然面临处罚。

香港联合财富情报组数据显示，继2012年《打击洗钱条例》实施以来，JFIU（情报组）收到的可疑交易报告一直呈现持续增长态势，从2017年开始该数字得到控制。

（数据来源：香港联合财富情报组）

香港虚拟货币走向刑事

不可忽视的是，香港反洗钱在刑事领域也有了强有力的进展。

去年7月15日，香港政府新闻公告发布新闻，香港海关首次侦破涉嫌利用虚拟货币清洗十二亿元黑钱案件。

香港海关先是在2021年初收到一些涉及可疑交易的报告，和一些疑似虚假的贸易文件，进而展开深入调查，并锁定3家公司，它们都使用同一个第三方秘书公司的服务，其中2家公司使用虚假地址进行香港工商注册登记，此外，这3家公司分别报称从事运输、红酒贸易和健康食品贸易的公司，但实际上是无业务的空壳公司，调查过程中未发现任何报关文件。

该犯罪团伙在利用加密货币交易洗钱时，采取了“币入币出”和“币入钱出”两种方式。一方面，他们利用3家虚假公司的电子钱包，从另外40多个来历不明的电子钱包中取得了价值8.8亿港元的加密货币，然后将其中价值1.5亿港元的加密货币再转移至其他20个不明人士的电子钱包中，即币入币出；将其余价值7.3亿港元的加密货币，在加密货币交易平台上兑换成法币后，再汇入3家虚假公司的银行账户，即币入钱出。

香港海关因此相信，该洗钱集团是协助他人处理不明来历的加密货币，再将这些货币转成法币，或者转入不知名的电子钱包，目的就是隐藏加密货币资金的来源和去向。

总体来说，虚拟货币洗钱是国际需要面对的难题，长期作为宽松政策地带的香港一改过往态度，遵守FATF指导加强反洗钱力度，有助于香港地区的金融良序发展，在与新势力新加坡的争夺中，更需要找到平衡合规与宽松之间的支点。

参考来源

【1】Updated Guidance for a Risk-Based Approach for  Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers

【2】许正宇「致函」虚拟资产业界细述三措施以建立整全监管体系，香港01

【3】海外罚单！光大证券（香港）卷入反洗钱违规

【4】多家券商同时被“责令改正”，中金被出具“警示函”，涉案业务边界几何？

【5】快讯：光大证券H股跌幅扩大至10%光大香港人事大调整

【6】裴绍军：《FATF视角下美日虚拟货币反洗钱监管对比研究》，人民银行长春中心支行党委委员、副行长