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前言丨Introduction

在现代商业交往中，我们时常会在各种合同中看到这类约定：一方基于某种情形有权对另一方进行罚款，如在建设工程领域中，当事人约定因承包人原因导致工程存在延期、质量缺陷或未达到合同约定的质量标准时，发包人有权对承包人处以罚款。该“罚款”是何性质？是否具有法律效力？本文将就该工程“罚款”的相关问题展开分析。

“罚款”的性质

1.传统意义上的“罚款”

何为罚款？罚款是强制违法行为人在一定期限内向国家交纳一定数量货币而使其遭受一定经济利益损失的处罚形式，主要调整政府机关和公民等不平等主体之间的法律关系，广泛存在于各类法律法规中。如《行政处罚法》第九条规定：“行政处罚的种类：……（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物……”。又如《建筑法》第六十五条规定：“发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。”由此可知，罚款是国家机关依据法律、行政法规而实施的一种经济处罚措施，是一种制裁手段，其目的是制裁违法行为人。显然，平等民事主体之间互相不具有“罚款”的权利。

2、建设工程施工合同中约定的“罚款”

若当事人在建设工程施工合同中约定“罚款”条款，那么该“罚款”又是何性质呢？

在《民法典》的建设工程合同章节及最高人民法院的相关司法解释中，并未对“罚款”的性质予以明确。在司法实践中，各地法院一般将双方当事人约定的“罚款”条款认定为违约金性质的条款。如重庆市高级人民法院在（2014）渝高法民提字第00208号民事判决书中认定：作为平等民事主体的双方，针对工期所作的“每延误一天甲方按500元/天对乙方处以罚款”的约定，实质是双方为了追求合同目的而事先约定不履行或不完全履行合同义务的违约方支付给对方的一定数额的金钱，其本质是对造成工期延误的违约行为而约定的责任承担方式，具有对违约方的惩罚和守约方的补偿双重性质，与违约金的性质相符，应属于违约金性质的条款。

通过检索可以发现，部分地方法院也在相关文件中明确了建设工程施工合同中约定的“罚款”应视为违约金，相关文件及内容如下：

文件名称

发文机关

生效日期

具体内容

江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见

江苏省高级人民法院

2008年12月21日

第二十七条  建设工程施工合同约定发包人可以因工期、质量、转包或违法分包等情形对承包人处以罚款的，该约定应当视为当事人在合同中约定的违约金条款，当事人要求按照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以调整的，人民法院应予支持。

北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答

北京市高级人民法院

2012年8月6日

37、施工合同约定对承包人违约行为处以“罚款”的条款的性质如何认定?

建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款，应依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以处理。

河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南

河北省高级人民法院

2018年6月13日

45．建设工程施工合同中约定发包人可因工期、工程质量转包或违法分包等情形对承包人处以“罚款”的，该约定应视为双方对违约责任的约定，罚款具有违约金的性质。经承包人确认的罚款数额，发包人主张从工程款中扣减的，人民法院应予支持。当事人要求对罚款的数额进行调整的，人民法院可按照《合同法》第一百一十四条的规定予以处理。

山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答

山东省高级人民法院

2020年11月16日

13、建设工程施工合同约定对承包人的违约行为罚款的，如何处理？

建设工程施工合同约定对承包人的违约行为罚款的，应按照具体约定内容，对罚款的性质作出区分：

（1）建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、工程质量缺陷或未达到合同约定的工程质量标准、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款。

（2）建设工程施工合同约定对承包人实施除履行合同义务之外的行为进行罚款的，不予支持。

陕西省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答

陕西省高级人民法院

2020年12月10日

6．建设工程施工合同约定对承包人违约行为处以“罚款”的条款的性质如何认定。

建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷或者未达到合同约定的工程质量标准、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款。

笔者认为，“罚款”和“违约金”在文字表述上虽有区别，但它们都是合同当事人对施工违约等问题的一种处理方式，即由违约方向守约方支付相应款项或冲抵工程款，故上述地方法院将“罚款”条款的性质认定为违约条款具有一定的合理性。

“罚款”的效力

基于前述，建设工程施工合同中约定的“罚款”实质上属于违约金，在该合同有效的情况下，约定的“罚款”条款亦属有效，对合同当事人具有约束力，而不能仅从字面意思理解，更不能简单的以当事人无行政处罚主体资格等理由认定“罚款”的约定无效。

当建设工程施工合同在整体上被认定为无效时，实质上属于违约金性质的“罚款”亦属无效，此时关于“罚款”的主张将因没有合同基础而无法得到支持。如江苏省高级人民法院在(2016)苏民终753号民事判决书中认定：2012年12月10日，虞东高向金旺公司承诺，如不能完成前述会议纪要内容中的第三条，愿承担50万元的罚款，在后续工程款中扣除。现金旺公司提出，中纬公司未完成前述会议纪要内容中的第三条，应承担50万元的罚款。对此，本院认为，上述中纬公司承诺的50万元罚款，本质上属于双方对履行建设工程施工合同过程中违约责任的约定，因涉案建设工程施工合同无效，故双方违约责任的约定也无效。一审法院对金旺公司该项诉讼请求不予支持，并无不当。

其他相关问题

1.“罚款”金额的计算

《民法典》第五百八十五条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”故当事人可据此就 “罚款”的具体金额或计算方法进行约定。当约定的“罚款”过高或过低时，当事人可结合实际情况并根据《民法典》第五百八十五条第二款的规定“约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少”及其他相关法律法规的规定，申请人民法院或仲裁机构予以调整。

2.施工过程中达成的“罚款”合意的认定

建设工程施工具有持续性和渐进性，在施工过程中，会不断出现各种始料未及的问题，有些问题在当事人签订的建设工程施工合同中并未涉及，此时当事人通常会跳出合同，另行达成相应的处理意见。如当事人就承包人因其拖延工期而需承担一定金额的“罚款”达成合意，一般认为该合意虽以“罚款”名义作出，但其本质仍然是当事人就工期延误等损害赔偿达成的一致意见，应予以履行。若事后承包人以发包人不具有行政处罚主体资格等理由抗辩施工过程中各方达成的“罚款”合意无效，一般难以得到法院支持。如安徽省高级人民法院在（2021）皖民终399号民事判决书中认定：案涉《建设工程施工合同》虽未明确约定田林置业公司有权对苏州建工进行罚款，但从田林置业公司主张的罚款性质看亦属于违约金性质，且部分罚款亦有苏州建工签字认可。为此，一审对有苏州建工签字确认部分的罚款单予以确认、对苏州建工未签字确认且其不予认可部分的罚款单未予确认并无不当。

结束语

当前我国的建设工程领域仍处于发展阶段，由于当事人对真实意思表示与合同文意之间理解的偏差、以及法律知识储备的不完整等因素，在合同中将“违约金”约定为“罚款”的情况时有发生，结合前述各地法院出台的有关文件及判例可知，此约定一般不影响“罚款”属于“违约金”性质的认定。

为了维护各方当事人的合法权益及保证建设工程施工的顺利进行，建议承包人与发包人在签订建设工程施工合同等文件时，严格使用法律专业术语，将“罚款”改为“违约金”，或在合同等文件中对“罚款”的性质予以明确，避免产生不必要的争议。